Антикоррупционные профилактические меры в сфере публичного управления
Автор: Павленко Оксана Вячеславовна, кандидат юр.наук, доцент, Тюменский государственный университет, Институт государства и права, г. Тюмень
Аннотация:
Предметом данного исследования являются меры антикоррупционной профилактики, направленные на выявление и устранение причин и условий коррупционного поведения. Автором обосновывается необходимость разработки профилактических мероприятий в сфере противодействия коррупции, анализируется виды и группы профилактики и раскрывается ряд проблемных аспектов профилактической деятельности.
Проблема коррупции актуальна для многих стран мира от развивающихся до самых благополучных. Масштабы и уровень коррупционных отношений в конкретной стране зависят от различных факторов: культуры, истории, экономической и политической системы государства. Россия не является исключением, исторически, экономически и политически породившая коррупционные схемы от простого взяточничества до сложных схем личного обогащения.
Коррупция, порождая несправедливость и неравномерность в распределении общественных благ и издержек, является симптомом того, что государственный механизм не способен эффективно распределять общественные блага, и является порождением коррупционных практик в различных сферах жизнедеятельности. «В настоящее время необходимо совершенствовать административно-правовой режим минимизации коррупционных рисков в профессиональной деятельности государственных служащих» [2, С. 6].
Что следует понимать под коррупцией? В широком смысле коррупция — явление, которое затрагивает все сферы жизнедеятельности без исключения: сферу власти и управления, правоохранительную сферу, сферы здравоохранения и образования. В узком смысле коррупция - это злоупотребление публичным положением ради извлечения личной выгоды для себя или третьих лиц. Действия (бездействия) публичных лиц, связанные с ис¬пользованием полномочий, принятием решений, совершением действий ради получения выгоды вопреки законным интересам граждан, организаций, общества и государства, можно рассматривать либо как условие для возникновения коррупционных практик, либо как коррупционное поведение.
Принятие антикоррупционного законодательства в России — это начало реформ, в основе которых лежат коренные структурные преобразования, должные подорвать стимулы к коррупции. В настоящее время противодействие коррупции согласно Федеральному закону «О противодействии коррупции» [5, п. 2 ст. 1] рассматривается как деятельность, осуществляемая по трем направлениям: а) предупреждение коррупции (профилактика коррупции) - это выявление и последующее устранение причин коррупции; б) борьба с коррупцией - это выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений; в) минимизация и (или) ликвидация последствий коррупционных правонарушений.
Термин «противодействие коррупции» точно определяет необходимость применения в сфере публичного управления не только механизма реагирования на лиц, совершивших коррупционные правонарушения, но и ориентирует на создание механизма выявления и устранения причин и условий, способствующих возникновению и развитию коррупционных рисков в сфере публичного управления. При этом согласно ст. 3 данного закона одним из принципов противодействия коррупции является принцип приоритетного применения мер по профилактике.
В криминологической литературе встречается несколько точек зрения по вопросу о видах профилактики. Наиболее распространенным мнением является классификация профилактической деятельности на три вида: общая профилактика, специальная и индивидуальная. Применительно к антикоррупционной деятельности в сфере публичного управления выделим два вида профилактики: общую антикоррупционную профилактику и специальную.
Общая антикоррупционная профилактика - это комплекс неспецифических мер, непосредственно не направленных на причины и условия коррупции, но косвенно влияющих на пресечение коррупционного поведения. Например, меры, связанные с организацией предоставления государственных и муниципальных услуг, не являются собственно специальными антикоррупционными мерами, а рассматриваются как часть деятельности органов исполнительной власти, осуществляемой по запросам заявителей. Однако некачественное оказание услуг может стать условием для возникновения коррупционной практики как на уровне разработки и утверждения административных регламентов, так и на уровне практики оказания публичных услуг. Поэтому меры по повышению качества оказания услуг можно рассматривать как общую профилактическую деятельность по формированию взаимодействия власти и граждан без коррупции.
Специальная профилактика — это комплекс мер, непосредственно ориентированных на причины и условия коррупции, и осуществляемых специализированными субъектами (например, подразделениями кадровой службы по профилактике коррупционных и иных правонарушений; комиссиями по соблюдению требований к служебному поведению служащих и урегулированию конфликта интересов).
В данном контексте интерес представляют механизмы, связанные со специальными профилактическими мерами, осуществляемыми в сфере публичного управления. Такие меры условно можно подразделить на следующие группы: кадровые; специально-предупредительные; материально-технические: правовые.
Кадровая профилактика заключается в создании условий, направленных на реализацию мер, связанных с тщательным отбором кадров, их моральной мотивации и материального стимулирования. В частности, к кадровым антикоррупционным профилактическим мероприятиям следует отнести: - совершенствование системы приема на публичную службу с учетом разработанных критериев и процедур отбора наиболее лучших; - установление стандартов и критериев поведения служащих на основе кодексов этики и предупреждения возникновения конфликта интересов; - проведение антикоррупционного обучения, консультирования, информирования в системе публичного управления и др.
Анализируя, например, систему отбора граждан на публичную службу, то следует отметить, что такие демократические принципы кадровой политики как равный доступ граждан на службу и конкурсный отбор кадров в сфере публичного управления известны достаточно давно, еще до времен борьбы с коррупцией. Данные принципы гарантируются и провозглашаются Конституцией Российской Федерацией и федеральными законами. Профилактический потенциал данных требований связан с тем, чтобы исключить прием на службу недостойных лиц и обеспечить отбор лучших кадров по профессиональным знаниям, деловым и морально-нравственным качествам. Тем не менее, на практике данные положения о конкурсе зачастую оставались и остаются декларативными, так как не обеспечиваются в реальности такими специальными антикоррупционными мерами как открытость и прозрачность процедуры отбора кадров; наличие объективных критериев отбора кадров путем компьютерного тестирования или иными подобными процедурами. «При таком положении дел не исключено наличие при¬знаков протекционизма и покровительства» [3, С.7]. Для устранения причин и условий возникновения коррупционных рисков в системе отбора на публичную службу необходимо анализировать риски для возникновения коррупционной практики и устанавливать объективные критерии оценки приема на службу.
К специально-предупредительным мерам следует отнести возложение на служащего запретов и ограничений, обязанностей и требований с целью предупреждения совершения коррупционных правонарушений. Необходимость таких антикоррупционных ограничений связана с тем, что эффективность исполнения любым служащим своих обязанностей, соблюдения требований и запретов влияет в целом на эффективность всего публичного управления. Например, такая специально-предупредительная мера как обязанность представлять служащими, их супругами и несовершеннолетними детьми сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о расходах, является условием, препятствующим для незаконного обогащения. С этой целью кадровыми службами создается база данных об имущественном положении служащих, которая станет вспомогательным инструментом для отслеживания источников доходов служащих.
Федеральный закон «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающие государственные должности, и иных лиц их доходам» устанавливает основы осуществления контроля за соответствием расходов отдельных категорий служащих, расходов супругов и несовершеннолетних детей общему доходу данного лица и его супруги (супруга) за последние три года, предшествующие совершению сделки; определяет категории лиц, в отношении которых осуществляется контроль за расходами, порядок осуществления контроля и механизм обращения в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлено сведений о законности его получения. [6, ст. 1]. Профилактический потенциал таких имущественных ограничений для служащих связан: 1) с формированием нового типа чиновника, ответственного за свое имущественное положение; 2) с созданием процедуры отслеживания изменений имущественного положения чиновника; 3) с предотвращением конфликта интересов в сфере публичного управления.
Материально-технические мероприятия в сфере противодействия коррупции связаны с развитием электронных услуг для обеспечения взаимодействия между властными органами и гражданами, а также с созданием подразделов официальных сайтов органов публичного управления. Материально-технические мероприятия ориентированы на выполнение следующих профилактических задач: - обеспечение открытости и прозрачности деятельности государственных и муниципальных органов; - гарантирование доступности информации для граждан, не являющейся конфиденциальной; - повышение дисциплинированности и личной ответственности соответствующих публичных служащих.
Правовая профилактика коррупции связана с определением и разработкой многообразных методов и механизмов, устраняющих причины и условия для коррупционного поведения. Элементом правовой профилактики, в частности является проведение антикоррупционной экспертизы законотворчества. Такие меры позволяют четко регламентировать правовой статус чиновника всех уровней, разрабатывать и внедрять административные регламенты работы в сфере публичного управления.
Безусловно рассмотреть все профилактические мероприятия не представляется возможным в силу значительной содержательности и сложности механизмов противодействия коррупции. С одной стороны, профилактические мероприятия «... отличаются от наказания условиями их применения и только отчасти содержанием» [4, С. 193], но с другой стороны система профилактики требует более значительных затрат времени и ресурсов. Поэтому быстрая результативность и показательная профилактическая деятельность любыми способами не должна становиться основой антикоррупционной профилактической деятельности в системе публичного управления. Становление и развитие новых антикоррупционных подходов закономерно сталкивается и будет сталкиваться с многочисленными ошибками и недостатками, но «выбор курса на профилактику - единственно верное решение, если целью действительно является благо народа» [1, С.53].
Литература
1. Еремин В.Н. Как Япония справляется с преступностью. Ч. 2. // «Знакомьтесь - Япония», 2000. № 022.
2. Костенников М.В., Куракин А.В., Колчеманов Д.Н., Марьян А.В. Административно-правовые средства минимизации коррупционных рисков в служебной деятельности государственных служащих зарубежных стран // Административное и муниципальное право, 2010. № 5.
3. Кузнецова О.А., Абрамов Г.Ф. К вопросу о предупреждающих мероприятиях в сфере противодействия коррупции: эффективность, перспективность, проблематичность //Административное и муниципальное право, 2014. № 7.
4. Меры предупреждения и пресечения преступных деяний / Таганцев Н.С. Уголовное право (Общая часть). Часть 2. По изданию 1902 года. Allpravo.ru. - 2003.
5. Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273 «О противодействии коррупции» (ред. от 22.12.2014) // Российская газета - 2008, 30 декабря.
6. Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 230 «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» // Российская газета - 2012, 5 декабря.
